中国城市化路径的困境与抉择
陆铭
2015年8月
引言
城市化并不是一个简单的提升城市人口比重的问题，它还涉及到城市在不同地区间的分布，而这是形成合理的城市体系的问题。城市体系的合理化必须以生产要素自由流动为前提，以企业自主选址和劳动者自由迁徙为条件，以集聚效应和拥挤效应之间的权衡为机制。于是，具有不同的地理、自然、历史等条件的城市都达到最大化劳动生产率的最优规模，从而形成不同规模、不同功能的城市相互分工、相互依存、共同发展的城市体系。
由于未能科学地认识城市化和城市体系的形成机理，长期以来，政府和社会各界对中国的城市化存在许多误解，主要有：(1)误把耕地减少与城市化简单对应；(2)误把城市病与城市扩张作简单对应；(3)错误地夸大了农民工市民化的成本。受这些认识误区影响，政府倾向于依赖行政手段，而不是市场机制，来指引城市化过程。导致城市化政策和现实情况之间存在大量矛盾。主要有：(1)人口向大城市流动的趋势和大城市户籍制度趋紧的矛盾；(2)人口向沿海城市集聚的趋势和政府行政力量将建设用地指标向中西部配置的矛盾；(3)都市圈集聚发展的趋势和新城、开发区分散发展的矛盾。
由于政策存在误区，导致中国经济增长的动力受阻，效率恶化，地理劣势地区数量型扩张带来的债务负担加重，城乡和地区间收入差距的扩大。同时，大城市内部的非户籍常住人口比重持续上升，社会风险加剧。
针对以上认识和政策的误区，本文提出，在经济政策上，当前中国的城市化需要在五个方面进行政策调整：
1、户籍制度需在大城市和特大城市突破；
2、建设用地指标配置应与劳动力流动方向一致；
3、转移支付制度应从支持生产性投资转向支持公共服务；
4、经济增长和税收应与政府官员的激励和考核脱钩；
5、在大城市人口增长过程中，应注重都市圈和城市内部的科学规划，通过增加基础设施和公共服务的供给，有效应对城市病的挑战。
