中国未来30年城市化发展的目标是什么
瞭望东方周刊，2013-09-23
在未来30年，我们需要考虑三方面：一是怎么让农村居民自由流动；二是怎样的政策可以让移民和城市居民融合；最后是让大家所享受的社会福利、养老金等可以随着人的移动而流动。
“城市化是当今中国最重要的问题之一，与中国经济的许多结构性问题都息息相关。”上海交通大学特聘教授、复旦大学经济学教授陆铭说。这也是把“中国城市化的未来”定为“公共利益论坛·改革对话”主题之一的原因。《瞭望东方周刊》作为唯一的支持媒体，全程参与了由复旦大学“当代中国经济与社会工作室”主办的系列活动。
这场以“中国城市化的未来”为题的对话，由陆铭教授主持，发言者是三位来自世界银行的经济学家：哈佛大学经济学博士、世界银行北京代表处首席经济学家吴卓瑾(Chorching Goh)，世界银行农业和农村发展部首席经济学家哈南·雅各比(Hanan Jacoby)，以及世界银行发展研究局首席经济学家徐立新。
陆铭：城市化的“四大鸿沟”
在开始我们今天的演讲之前，我将给大家总结四个关于城市化的特征事实，我把它们称为“四大鸿沟”。讨论城市化问题之前，需要知道几个最基本的事实。第一个鸿沟是城市化与工业化之间的鸿沟。现在第二产业和第三产业占GDP的比重已经超过90%，但以城市人口计算的城市化率只有50%左右。城市化率和工业化率之间存在高达40%的差距。这是大家需要知道的第一个鸿沟，也是中国所面临的一个非常严重的问题。
第二个鸿沟是“人的城市化”和“地的城市化”之间的鸿沟。地的城市化增长速度远远快于人的城市化速度。城市面积的扩张要比快于城市人口的扩张。第三个鸿沟是城乡收入差距问题，根据国家统计局的数据，城市居民人均收入是农村居民人均收入的3倍多。第四个鸿沟是城市内部的鸿沟。根据官方数据，没有城市户口的外出务工者人数已超过两亿一千六百万，这是一个庞大的数字。这意味着每六个中国人中就有一个是“移民”，然而他们却不能均等地享受教育、医疗、退休金等公共服务。
当未来城市化进程继续推进的时候，会有越来越多的人进入城市，“怎么让移民融入城市，是未来我们必须面对的另一个挑战。”
吴卓瑾：经济有效率、社会包容与环境可持续
世界银行新一任行长金墉首次访问中国期间，他和李克强总理讨论了一个协议，即世界银行和中国政府合作研究城市化的作用。我们就土地、城市规划、粮食、安全、农民工等问题分别撰写7个报告。这里我重点谈一下中国城市化研究的发现。
在过去的30多年间，随着中国的城市化，中国经济快速发展。城市化的快速推进与中国改革开放和融入世界市场同时进行，这意味着中国从农业向工业和服务业的结构转型。我们知道，城市化背景下的经济转型，首先是从农业部门转向制造业和服务业。在过去的时间里，中国大规模地减少了贫困，也开始了工业化进程。中国在过去30年已经做得很好，人均GDP翻了好几倍，成为世界第二大经济体。
但在社会包容性方面，中国出现了两极分化，就像其他国家过去100年发展中所遇到的情况一样。但中国的发展有一个特殊的地方，就是户籍制度。户籍制度不是靠市场力量形成影响的，而是通过政策来形成的扭曲。
在我看来，中国未来30年城市化发展的目标是：经济有效率、社会包容与环境可持续，这三者之间是相辅相成的。在过去30年间，中国进行了第一次结构转型，从农业经济为主转向以制造业和服务业为主。接下来中国将面临第二次结构转型，这次结构转型应把中国经济转向以服务业为主，形成一个创新型的社会。这就是中国经济有效的发展道路。
在社会包容目标上，过去30年中国大规模地减少了贫困，这是一个举世瞩目的成就。展望未来，社会包容性目标应该是创造更多的中产阶级。根据中国目前的人均GDP，只有12%的人群可以被定义为中产阶级。而韩国和日本，当经济发展到中国类似阶段的时候，已经有40%~50%的人群是中产阶级。这个问题和刚才陆铭教授所提出的“四大鸿沟”是有关联的。中国的户籍制度存在扭曲，因为它缺少移民与城市的融合，城市中产阶级的数量还是很少。我们认为在未来30年社会包容性的目标就是多创造中产阶级。
在过去30年的发展中，中国引进了许多污染性的工业来进行中国的工业化和全球化，而未来中国经济的发展需要更加注重保护环境，提高人民的生活质量。在这些方面，中国可以向其他国家学习，而其他国家也可以学习中国的发展经验。我们希望我们的报告既可以记录中国的问题，也可以提供中国的发展经验，让世界其他国家和中国互相学习。
为了实现这三个目标，我们将面临怎样的挑战？
一个挑战是地的城市化。我们可以采取一些措施克服这些挑战：第一就是放慢城市土地的扩张速度；第二是加快移民融入城市的速度。这可以帮助中国接近它所确立的目标。我们认为中国应该给土地市场更多的自由，而不是过多的干预。
什么是优先措施？政府应从哪里开始转变？在未来30年，我们需要考虑三方面：一是怎么让农村居民自由流动；二是怎样的政策可以让移民和城市居民融合；最后是让大家所享受的社会福利、养老金等可以随着人的移动而流动。
这三点中最重要的还是土地，在给李克强总理的报告中，我们给出了一个非常大胆的建议，就是给农民完整的土地权利。
哈南·雅各比：农村转型和城市化之间有紧密的联系
这是我第二次来中国。我第一次来中国是在1986年，想收集一些数据。当时，只有1/4的人口居住在城市，现在50%的人口为城市人口。显然，农村转型和城市化之间有紧密的联系。
现代化、结构转型、农村转型在世界范围内都是广泛存在的现象。这意味着劳动力从传统农业转移到现代产业。在美国只有2%的劳动力从事农业，有82%的人口是城市人口。我们该如何理解这个经济现象呢？
结构转型的分析有一个范式，主要集中于探讨两种力量之间的点相互作用：一种是农业生产率的增长。 同时，存在恩格尔法则，也就是说，当人们的收入增加的时候，他们花在食物上面的支出占总支出的比例会越来越小。这意味着相对于制造业产品的需求，对食品的需求越来越少。因此，农民们被迫离开了农业，农业已不再需要这么多的农民。他们将向工业和服务业转移。
这就是我们简单的结构转型理论，至于如何转移到了现代经济之中，这依赖于农业的增长速度，也依赖于人们学到制造业所需技术的快慢。所以，人力资本积累在这个过程中是非常重要的。
但是这个理论也有许多问题，比如人的问题。在这个模型中，城市都是相同的，每个城市没有自己的特殊之处。我们找不到为什么人们转移到城市的原因。而城市化正发生在中国。传统理论并没有解释为什么农民工转移到城市的原因。
城市是新居民学习现代工业所需新技术的地方。农民工转移到了城市，农民在离开农村的时候并不掌握城市所需的技术，但他们在城市里学会了如何使用现代科学技术。随着技术的积累，他们学习速度也会加快。在现实中，也许农民需要花上很长时间才能学会现代技术。但我们现在讨论的是长期发展。这个模型的不同之处在于它说明了随着时间的流逝，城市会更加吸引人，聚集越来越多的农民。
从这个意义上，政府在调整政策的时候，要允许这些过程发生，消除过渡阶段的阻碍，因为这个过程是资源优化配置的过程。对中国而言，要让农民可以自由买卖土地，以适应城市化的进程。
徐立新：政府应该做很多事情
当人们谈到为城市化融资的时候，他们想到的第一件事是他们需要多少钱来进行城市化。我想换一个角度来考虑这个问题。
首先需要减少政府对经济的直接干预。但我也想强调，政府的确应该去做很多事情。比如，使政府的财政行为更为透明，给各级地方政府适当的财权与事权，让国有企业提供更为透明的财务信息，保护投资者和公民的权利等。
就金融系统而言，中国是以银行为主的经济体。银行的覆盖率，资产规模等方面确实非常强大。但从另一方面而言，银行也面临着许多问题，比如缺乏竞争。
与银行系统相比，中国在股市上面遇到更多的问题。虽然中国在股市方面取得了许多成就，比如股市的快速增长，中小企业和民营企业的参与都在增加。现在的问题是，中国股市有着非常大的波动。从2000到2005年，股市价值损失了一半；从2007到2008年，股市损失了3/4的价值；2009年到2010年，其价值再度下跌。
在公共财政方面，重点是1994年的财政分税制改革。分税制改革取得了一些成就，比如逆转了税收收入/GDP和中央财政收入/财政总收入下降的趋势，并建立了良好的基础设施，推广了9年义务教育等。但另一方面，分税制改革也带来了很多问题。首先，地方政府对非预算收入的依赖使地方政府的的软预算约束问题更加严重；其次，目前的分税制也带来了巨大的地区收入差距问题。 目前户籍制度的限制也使城市内部居民对公共服务的享受差距巨大，而这也不利于提高中国国内消费。
当前中国不可持续的过分依赖土地财政的情形也是分税制造成的后果之一。土地出让收入已经成为地方政府最重要的预算外财政收入来源，与土地相关的税收收入占县级政府财政收入17%左右的比例。地方政府也用土地作为向银行贷款的抵押，以此来为地方基础设施建设融资。这导致的结果是，地方政府只看重短期后果，而经济增长也演变为投资推动的经济增长。
当前的干部评价体制对宏观经济也造成了重要的影响，这种管理体制鼓励经济增长却不注重环境保护。环境支出占GDP的比例在不断下降，而基础设施投资支出占GDP的比例却不断增加。
根据2000年到2009年的数据，我们发现，虽然环境保护支出对环境有明显的正影响，但城市支出却严重向交通基础设施支出倾斜。这是因为在交通基础设施上的投资与GDP、土地价格存在显著的正影响，前者影响市级党政干部的晋升，后者影响政府的卖地收入。相比之下，致力于改善环境的环境支出与干部的晋升并不相关，对当地的GDP和土地价格影响也很小。
这些研究结果表明，如果环境质量与干部的晋升概率相关，那城市在环境改善方面的公共投资就会增加。
